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从第三届世界水论坛看中国水利发展

水电知识网 〔2003-5-26 9:07:00〕   杨得瑞   来源: 中国水利  
  举世瞩目的第三届世界水论坛落下了帷幕。

  2万多名代表,1300多名记者,170多个国家和国际组织,120多位部长,351场各种会议,33个与水相关的专题。这一系列数字表明了这是一次全球性的盛会。

  会议进行了广泛的研讨和交流,宣布了《各国水行动》,通过了《部长宣言》,表明了这是一次取得丰硕成果的盛会。

  当我们从热烈和喧闹的会场回来后,平静而深入地进行一番思考,透过世界水论坛来审视中国的水问题,中国的水政策,中国的水利发展方向,是一件十分有意义的事。

  一、从全球面临的水问题看中国的水问题

  近年来,国际社会对水问题的关注程度越来越高。1993年1月,第47届联大通过决议,确定自1993年起每年的3月22日为“世界水日”。1996年,世界水理事会成立,并且决定在世界水日前后每隔3年举行一次大型国际会议,即世界水论坛。1997年,第一届水论坛会议在摩洛哥马拉喀什举行。2000年,第二届水论坛会议在荷兰海牙举行。2001年,国际淡水会议在德国波恩举行。2002年,联合国在南非约翰内斯堡举行可持续发展世界首脑会议,在这次首脑会议上将水列为五大专题之首,受到广泛关注。2003年3月第三届水论坛在日本举行,应该说,这次世界水论坛及部长级会议是国际社会一系列重大水事活动的继续。

  国际社会为什么对水的问题如此关注呢?世界水理事会主席马哈茂德?阿布-扎伊德在这次论坛开幕时说,目前世界水资源危机日益严重,各种与水有关的问题亟待各国政府和人民共同解决。否则,我们的后代将面临一个水源枯竭的星球。他强调,应该在一个统一的框架下进行世界水问题的合作,保护重要生态系统。水资源保护和水安全也是全球扶贫战略、环境卫生、污水管理和防洪的前提条件。

  国际社会都关心哪些水问题呢?这次论坛安排的专题多达33个,涉及水的方方面面。其中,在部长级会议上进行讨论的五大议题代表了国际社会关注的焦点。

  一是安全饮用水与卫生。提供安全的饮用水和基本的卫生条件是人类健康、经济活动和保护生态系统的基础。在联合国千年发展目标中,规定到2015年将得不到安全饮用水的人数减半;在可持续发展世界首脑会议实施计划中,规定将得不到基本卫生条件的人数减半。为了实现这些目标,需采取开发和实施有效的家庭卫生系统,促进和普及有关水的教育,加强水污染防治,筹措资金,技术转让和推广等措施。论坛围绕如何有效地实施这些措施、共享最佳的做法等问题进行了讨论。

  二是水与粮食和农村发展。水是农业的命脉,农业用水占总用水量的70%,可是世界上许多地区可用的淡水资源越来越有限。为了解决由于人口快速增长所引起的粮食需求的增加,需要加强农业用水的行政管理,提高用水者对水生产力和有效管理的意识和责任。按需管理是提高水利用效率的成功范例。论坛围绕如何实现粮食安全、减少贫困;如何提高农业用水效率等问题进行了讨论。

  三是水污染防治和生态系统保护。水污染防治和生态系统保护,对于建立可持续发展的水环境和保护稀缺的水资源是必不可少的。为此,要进行河湖以及地下水的质量监测,做出减少污染物排放的规定,建设污水处理设施,促进资源有效、循环利用的社会经济活动;还要保护湿地、河流、森林,对已经退化的生态系统予以修复。论坛围绕如何建立有利于水资源保护的政策法律框架,如何促进环境教育以有效地传播生态系统的价值观念、创造可持续发展的生活方式等问题进行了讨论。

  四是减灾和风险管理。统计表明世界上由洪水和干旱引起的自然灾害在增加,需要采取综合的应对方式。除了加强水库和堤坝等工程措施外,还要采取非工程措施,包括土地利用的规范和督导、建立灾害预警系统和风险管理系统等。论坛围绕如何有效利用灾害风险评估以达到减灾的目的,以及加强共享相关信息等问题进行了讨论。

  五是水资源管理和利益共享。由于人口和经济活动的快速增长,使水短缺、水污染和洪水问题越来越严重;气候变化导致极端气象事件发生,改变了降雨的时空分布,使这些水问题更为严重。近年来,政府和国际组织努力通过水资源管理措施,如强化机构体制,促进利益相关者参与等,来解决这些问题。各国同意2005年前制定水资源综合管理和提高用水效率的计划。论坛围绕如何实施适当的水资源管理,如何制定水资源管理计划等问题进行了讨论。

  不难看出,全球面临的水问题,也正是中国面临的水问题。而且,由于中国特殊的自然地理条件,众多的人口,快速发展的经济,以及正处在体制的深刻变革当中,这些水的问题就显得更为突出,更为复杂,更为艰巨。这也从客观上要求我们积极参与国际水事活动,加强水资源领域的国际合作与交流,学习借鉴先进的经验,引进智力、技术和资金,共享有关信息,维护我国的权益。

  二、坚定不移地走可持续发展之路

  在这次世界水论坛和部长级会议上,世界各国对水在可持续发展中的重要作用的认识高度一致,《部长宣言》指出:“水是保护环境,消除贫困和饥饿,以实现可持续发展的一大推动因素,对人类的健康和福祉不可或缺。”但在治水的思路上却存在两种倾向。发达国家普遍倾向于以资源管理为主导的治水思路,强调水资源的统一管理,强调对水的需求管理,特别强调对环境和生态系统的保护。发展中国家普遍倾向于以资源开发利用为主导的治水思路,强调解决人的吃水问题和改善卫生条件,强调增加灌溉面积,提高供水能力,发展水电等水利基础设施建设。

  在部长级会议开幕式上,水利部部长汪恕诚应邀发表主旨演讲。汪部长在演讲中介绍了中国水资源领域面临的挑战,系统阐述了中国的治水方针和治水思路,重点介绍了近年来中国在可持续发展的治水思路指导下,进行长江灾后重建、解决黄河断流问题、规划实施南水北调工程、搞好西部大开发中的水利建设和生态建设所取得的进展。

  各国代表称赞中国政府把保护资源和保护环境作为基本国策,把水资源可持续利用促进经济社会可持续发展作为治水的目标。他们对中国对水的认识和相应的政策措施,如治水中坚持按自然规律办事,促进人与自然和谐相处;坚持推进资源利用与经济社会协调发展,重视和加强对水资源的配置、节约和保护,努力提高用水效率和效益,提高水资源和水环境的承载能力;坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理;坚持按经济规律办事,实行政府宏观调控和市场机制有机结合等等,表示了浓厚的兴趣,并予以高度评价。

  发展中国家的代表,对近年来中国水利发展所取得的成就表示钦佩,并感到鼓舞。他们称赞中国政府高度重视水问题,大幅度增加投入,解决防洪、饮水困难、灌区改造等与贫困人口密切相关的问题。发达国家的代表对中国在改善环境、保护生态方面所做的努力和取得的进展,如退田还湖、退耕还林、解决黄河断流、向塔里木河和黑河调水、保护湿地等,表示称赞。

  通过世界水论坛,我们进一步感到这些年来中国按照可持续发展要求所做的治水探索,不论从大的方向,还是具体的政策措施,符合中国的实际,也符合时代潮流,应该坚定不移地走下去。

  三、解决好政府管理、能力建设和投资三个关键问题

  《部长宣言》提出了在解决各国水问题中至关重要的三个方面问题,即良好的政府管理、能力建设和资金问题。对于中国水利发展来说,这三个问题同样是至关重要的。

  1.关于良好的政府管理

  加强水资源的统一管理,是实施良好管理的最重要措施,也是各国水资源管理体制改革的趋势。这是由水资源的特性决定的。水是以流域为单元的,具有供水、发电、航运、旅游等多种功能,地表水和地下水相互转化,上下游、左右岸、干支流之间的开发利用相互影响,水量与水质相互依存,水的开发利用各环节紧密联系,洪水灾害、水资源短缺、水质污染、水土流失等问题往往交织在一起。这些特点必然要求对水资源进行统一管理,对解决各种水问题进行统一规划。随着人口增加和经济发展,水资源又越来越成为一种稀缺的资源,国家之间对水资源进行竞争,国家内部的各个地区、各个用水行业对水资源也进行激烈的竞争,这种竞争往往导致资源得不到合理配置,资源利用效率低下,生态环境遭到破坏,使水的各种问题更加严峻。在这种情况下,对水资源进行统一管理就变得更为迫切。我国《水法》已经确定了流域和区域相结合的水资源统一管理的基本原则,近年来流域水资源统一管理不断得到加强,对区域范围内的涉水事务进行统一管理也作了积极的探索,并且都取得了明显的成效,今后应全面推进。

  利益相关者参与水的管理,是实施良好管理的另一个重要措施。因为水问题的社会广泛性和普遍性,国际社会十分强调并大力促进利益相关者参与水的管理,强调要充分考虑贫困人口的利益,强调发挥妇女和儿童在水管理中的作用,强调增加透明度。近年来,我国在促进利益相关者参与水的管理方面取得了很大进展,在制定水的规划时,广泛听取各方面意见,充分协商;在广大灌区组建农民用水户协会,推行用水户参与管理的灌区管理体制改革;对农村饮水工程,由受益农户经过民主协商组建用水合作组织,进行自主管理;在水价制定中推行价格听证制度,以保证利益相关者广泛参与水的管理。

  2.关于能力建设

  为了有效解决水问题,国际社会十分重视加强人和有关机构的能力建设,主要包括分享信息、知识和经验的能力,有效采用适合当地条件的创新方法、最佳实施方案的能力,对有关水事活动进行监测、评估、监督等方面的能力等。《部长宣言》承诺通过国际社会提供的技术援助和其他援助加强能力建设,并就在这些领域进一步加强各国之间的交流与合作,发挥有关国际组织及民间社会团体的作用等提出了建设性的意见。加强能力建设也是中国水利发展面临的重大而现实的任务。

  首先,水利的许多基础工作需要加强。要摸清基础数据,原始资料,如一个流域或一个区域的水资源状况,用水状况、生态环境状况、水利工程状况等。要制定用水总量分配指标和分行业的用水定额,明晰初始水权。要加强基础手段和设施建设,如用水计量手段的完善,水文站点的调整与补充,水文监测水平的提高等。要补充、修订、完善各类技术和管理的规程、规范,建立健全水利行业的经济定额、标准和评价指标体系,加强政策、法规和制度建设等。

  其次,要加强人的能力建设。这里不仅仅是指要不断提高水利专业队伍的素质,也包括大力增强全社会对水的忧患意识。还应特别注意对广大农民、贫困人口的培训与教育,使他们能够接受并掌握对改善他们的生活和生产条件行之有效的实用技术、好的观念和做法。

  第三,要紧紧依靠科技进步,重视新技术的研究开发和新技术、新成果的推广转化工作,坚持不懈地用新技术对水利行业进行技术改造,不断提高水利建设水平和水资源管理水平。特别要重视水利信息化建设,以水利信息化带动和促进水利现代化。

  3.关于资金问题

  据研究世界水利基础设施建设融资方面的专家统计和测算,目前每年发展中国家和转型国家的水利投资达800亿美元,要实现可持续发展首脑会议确定的解决水问题的目标,今后每年需要的投资将达1800亿美元。如何解决如此庞大的投资需求,是论坛的一大热点话题,而由此引发的水的属性问题,更是一个争议很大的问题。

  多数非政府组织强调用水权利人人平等,坚持水的公益性,反对私营机构对水的经营,在论坛的会场还举行了规模不小的游行示威,高呼“水为人民不为钱,水为生命不为战争”的口号。多数发展中国家从获得发达国家政府援助,以摆脱贫困的角度出发,强调水的公益性,尤其对发达国家提出的实行政府与私营合作的水利投入机制表示反对,认为这是发达国家逃避政府援助责任的行为。发达国家认为,解决水问题投资需求巨大,必须依靠多渠道,尤其要鼓励社会和民间投资,因此水应该具有可经营性,对水利基础设施的投入应该有直接经济回报,否则投入就不可持续。

  经过多年的探索和实践,我国对水问题的性质和水利建设的投资政策是明确的。水既是基础性的自然资源,又是战略性的经济资源,既具有公益性,又具有经营性。在满足人的基本用水需求、解决农村人口饮水困难和防洪等方面,作为公益性事业,主要发挥公共财政的作用;把灌区建设等事业作为准公益性的事业,公共财政给予一定的补贴;对于城市供水、污水处理、水力发电等,作为可经营性的产业来办,主要依靠市场机制。近年来,我国政府大幅度增加了水利建设的投入,取得了举世瞩目的伟大成就。今后,我国要实现全面建设小康社会的宏伟战略目标,还必须解决洪涝灾害、水资源短缺、水污染严重和水土流失等问题,水利建设和水资源管理的任务仍然十分艰巨,水利投资需求也很大。我们应该在国家宏观经济政策的框架下,认真研究水利的投资政策,在增加投入、建立水利良性发展机制上下工夫。进一步研究公共财政的投入方式,积极运用市场机制增加投入,建立合理的水价形成机制,还要依靠政策、通过改革增加水利投入。

  世界水论坛是一个舞台,在这里我们充分展示了中国水利的成就、经验和智慧;世界水论坛是一个学校,我们在这里学到了许多先进的观念、技术和方法;世界水论坛是一个战场,在这里我们要捍卫国家的权益;世界水论坛也是一面镜子,透过它,我们审视并进一步看清了中国水利的问题和未来的发展方向。

(作者为水利部办公厅副主任)
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