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论水电工程环境影响的应对策略

水电知识网 〔2011-8-30 11:50:00〕   汤鑫华   来源: 《水利发展研究》2010年第9期  
  摘要:本文赞同水电开发总体上对生态环境有利的观点,也着重从10个方面定性分析了其不利影响,提出了减免不利影响的思路、方法和政策取向。
  关键词:水力发电;生态环境;影响;应对策略

  近年来,不少专家学者和官员业者认为,我国要如期实现资源节约型社会、环境友好型社会的建设目标,要完全兑现大规模减少碳排放的国家承诺,要更好改善能源结构与电力结构,就必须进一步开发水电。有关部门规划的目标很宏伟:2020年我国水电装机容量达到3.8亿千瓦,其中常规水电约为3.3亿千瓦,抽水蓄能电站约为5000万千瓦。但事实上,当前水电开发处于一种十分尴尬的状态:2008年以来,历年政府工作报告的初稿都把水电排斥在国家积极开发的能源选项之外;2008年秋冬以来,水电没有列入国家应对金融危机、扩大内需的投资领域;甚至2007年年底以来,除了抽水蓄能电站外,几乎没有大型水电项目获得中央政府核准(2010年初夏,有关部门通过了对金沙江乌东德水电站预可研报告的审查,但其何时能够开工,不得而知),与其他几类电源蓬勃发展的现状形成了鲜明的对照。如果这种局面不能尽快改观,上述规划目标很可能落空。水电开发为什么会受到掣肘呢?因为它会带来多个方面的问题,其中最突出的是移民问题、环境问题。本文探讨的是环境问题。
  以潘家铮[1]院士、何祚庥院士为代表的一些专家认为,水电工程对环境的影响有负面的,也有正面的;正面影响大于负面影响;负面影响可以通过必要的工程与非工程措施予以避免或者减轻。笔者大致赞同这样的结论。不过,下这个结论是有一定条件的。水电工程对环境的影响表现在众多方面,如果处理得当,我们可以使其正面影响恰当地发挥,使其负面影响尽量地降低乃至消除,进而使其对环境产生明显有利的综合影响。但是,如果处理不当,结果可能走向反面。事实上,我国水利水电建设开发在环保方面的教训是众多而深刻的。例如:因为业者对生态环境问题考虑不周或者公众对相关问题存在疑虑[2],位于都江堰上游的杨柳湖建坝、怒江梯级水电开发方案等引起了社会的广泛关注和质疑,不得不被重新论证、推迟实施甚至拆除返工;三门峡水库因泥沙问题处理不当而一度面临报废的命运,更是“扬名”全世界。因此,我们应当本着“两利相权取其重、两害相权取其轻”的原则,从下述一些方面做好水电环保的趋利避害工作。
  1.开发规划
  要把水电开发纳入所在流域的统一规划。现实中,我国水电行业进行过多次水能资源普查和开发规划,但流域层面的统一规划相对滞后,未能约束专业性的水电规划。当前,我国正在开展全国性的流域规划修编工作,它的成果应该对当前和今后的水电规划和开发实践发挥刚性的指导作用。与修编后的流域规划相冲突的水电规划应当予以修正,以防止水电的不合理开发和无序开发。已经完成水电开发的流域,如果需要对水电进行更新改造或重新开发,也要受到流域规划的指导和约束。
  水电开发规划除了应当受到流域综合规划的约束外,还要与当地经济社会发展规划、电网建设规划进行合理衔接,要把大中型水电工程与小微型水电工程的开发结合起来、通盘考虑。要从各流域的实际情况出发,科学规划水电开发的规模、速度、顺序和相关设施的配套。要特别重视国际河流的开发规划,从上游下游统筹、经济环保协调、水利电力兼顾、毗邻国家共赢的原则出发,协商或者共同开发利用国际河流的水能资源。
  流域规划应当为河流水资源开发利用设定适当的限额。一条河流的水资源究竟可以提取多少?国际上有人提出,不要超过其径流量的40%(注意:这应当是指人为地从一条河流提取的总水量不能超过的份额,不是什么“对自然河流径流的控制能力”。控制能力是指什么,水库库容?库容大了,实际更有利于径流调节),否则河流的生态将会受到不可恢复的影响。这个标准是否恰当,不同的河流、不同的河段乃至不同的季节是否应当有所不同?我们应当开展专题研究,区别不同情形提出明确的规范。2009年,水利部门提出实行最严格的水资源管理制度,其中包括设定水资源开发利用“红线”,严格实行用水总量控制。希望这条红线尽快划出来。
  2.工程设计
  很多水电站和其他水利工程出现的问题都与设计不当有关。如果工程设计科学合理,问题本来可以避免,工程效益也会更大。我国水电工程通过良好设计而取得经济效益、生态效益双丰收的实例是很多的,例如:20世纪50年代建设的新安江水电站形成了著名的千岛湖,也成为家喻户晓的“农夫山泉”的水源地;新世纪建设的黄河上游公伯峡水电站不仅像座花园,而且创造性地解决了鱼类繁殖问题,先后获得“国家环境友好工程”等重要奖励。这说明,只要精心设计、精心施工,水电站完全可以成为环境友好工程。
  应当特别注意的是,引水式水电站在设计时,必须为河床低坝的下游留下一定的泄水流量,至少不能低于生态水量。所谓生态水量,是指一定生态目标下,维持特定河段在特定时段的生态环境正常功能所需要的最低水量。现实情况是,有的中小型引水式水电站把低坝所在地的河水基本上拦截干净,使其下游的一段河道长期处于干涸状态。这是一种竭泽而渔的做法,是一些社会舆论高调反对水电的口实之一。
  3.环境评价
  水电环境评价要从水电开发规划阶段起步。这个阶段要明确一些基本原则,以尽量减免水力发电对生态环境的不必要干扰。例如,对于处于自然保护区、风景名胜区等各种生态敏感区的河段,可以酌情设定限制、延缓或者禁止水电开发的原则;对于没有必要通过水利工程进行整治而只进行水电开发的河段,要在环保方面提出更为严格的要求,如果环境扰动很大,宁可限制或者延缓开发;建设一座高坝大库可以充分利用水能,但如此开发可能会大幅提高土地淹没面积、增加工程移民数量、扩大生态扰动风险,不如采取多座低坝、联合调度的梯级开发方式;水电规划环评应当尽可能公开透明,通过适当方式充分听取社会各界特别是水电部门以外人士和当地民众的意见,并使其对最终规划结论具有必要的影响力。
  要改进具体水电项目的环评工作。多年来,我国水电环评存在下述问题[3]:环境对工程的影响评价多,工程对环境的影响评价少;硬件评价多,软件评价少;表面的、短期的影响评价多,深层的、长期的影响评价少;共性的问题评价多,个性的问题评价少;概念性的评价多,基础性的数据少。此外,根据有关法规的规定,水电项目要在可行性研究报告审批前履行环评和水保方案的审批手续。但实际做法是,环评和水保方案是直接针对可行性研究报告采用的工程技术方案进行评价和研究的,一旦可行性研究报告的工程方案被修改(这是经常发生的),已批复的环评和水保方案很可能需要做出重大调整甚至失效。我们要优化和严格其环评和水保方案的审批程序,提高审批效率,防止“认认真真走过场”和“未批先建”的现象出现。
  4.建设施工
  水利水电工程施工对环境的影响是局部的,但一般都要经历好几年乃至更长时间,因此不容忽视。由于环保意识的提高,现在的施工通常比较重视相关问题的处理。但不尽如人意的事情仍然时有发生。当前,在水电工程施工中要切实贯彻环评制度,认真遵循建设项目环境保护设施同时设计、同时施工、同时使用的“三同时”原则,以及“谁破坏、谁恢复,谁开发、谁保护,谁收益、谁补偿”的原则。要重点加强移民安置区的环境保护,加强小型水电站施工场地的环评和管理,因为这些领域属于现阶段水电工程环境保护的薄弱环节。
  5.运营调度
  水库大坝的运营调度方式,显著地影响着水电工程对环境的影响。换言之,科学合理的运营调度,能够明显增强水电工程对环境的有利影响,反之则反。运营调度是一门复杂的学问,如果一条河流建设了多座水库,形成一个相互关联的水库群,这门学问就更大了。做好这门学问,重在创新。
  一是观念创新。过去,我们通常只考虑防洪调度(为的是防御洪灾)与兴利调度(为的是发电、供水等),对应的分别是社会效益与经济效益;现在,我们必须加上以生态效益为目标的生态调度。过去,我们为了发电效益,可能把河水全部引入水轮机;现在,我们必须为河道留下适当的生态水量,兼顾其他方面的用水需求。过去,我们只关注水库对径流的调节作用,看到了削峰填谷的防汛抗旱减灾效果,却忽视了径流均衡化对水生生物等可能带来的不利影响;现在,我们可能要设法人为地制造一些可控性洪水,为水生生物等留下一些仿真的生态环境。过去,我们以人为地使河道渠道化、直线化自豪,用钢筋水泥来改造之;现在,我们可能需要适当地让河道蜿蜒曲折、“杂草丛生”,在一定程度上任由河流“返朴归真”。
  观念创新带来的效益往往是十分突出的。例如,如果改变传统做法,转而积极审慎地提高汛限水位,就可以更好地把洪水当作资源使用,有效地提高水电站洪水期和枯水期的发电出力,提高水库的抗旱能力和供水能力。福建水口水电站的实践表明,把汛限水位提高2米,可使其一年增加1亿千瓦时的发电量、10余亿立方米的生活供水[4],而其防汛任务照样能够完成。
  二是制度创新。不同利益团体对水库调度方式的需求是不同的,而且很可能是矛盾的。我们要对各种需求按轻重缓急的性质进行排队,通过制度安排使这些需求处于不同层次、顺序或程度的满足状态。一般来说,生态平衡是第一需求,防汛抗旱是第二需求,供水灌溉是第三需求,发电航运是第四需求。水库调度首先要满足前一层次的需求,次之满足后一层次的需求;在前一层次需求有所保障的情况下,要尽量满足后一层次的需求。如果制度安排恰当,在很多情况下,不同层次的需求可以兼顾,乃至相得益彰。由于流域水资源开发涉及众多不同性质的企事业单位,必须有一个机构(如兼具生态调度职责的指挥机构或受其控制的流域水资源管理机构)具有统一调度流域范围内的水库特别是控制性水库的权利,即便这些水库全部属于一家流域开发公司;而这个机构必须从全流域的综合效益和长远利益出发来发号施令。
  三是方法创新。单座水库调度方式的选择就涉及生态、经济、社会等方面的许多指标,调度又涉及水量、水温、泥沙、干流、支流、库区、下游、河口等不同的载体和对象,这些指标、载体、对象形成了一个复杂的系统工程。不难想象,水库群涉及的指标就更多了,其中一些指标还很难量化,有的更与不同利益群体的倾向性密切相关。这些指标参数的合理选择需要进行大量的计算或者模拟。有时,它们根本不可能有理想的数学解。要想尽可能因地制宜、因时制宜地找到比较理想的调度方法,必须开展科学研究和方法创新。计算技术、信息技术、网络技术的飞速发展为现代水库调度者提供了前所未有的先进手段,使他们可以便捷地比选各种调度方案,并根据调度方案的需要,对千里之外的闸坝进行实时、远程控制。我国有些河流的泥沙含量较大,因此水库泥沙调度具有特别重要的意义。多年实践证明,根据水沙运动规律、采用各种方法排泄泥沙,是减少水库淤积、改善生态环境的有效方法。我国水利水电工作者创造的水库排沙方法主要有蓄清排浑、滞洪排沙、泄空排沙、基流排沙、异重流排沙和机械清淤等,这些都是方法创新的成果。
  6.生态补偿
  在建设施工和运营调度上做好相关工作,实际是在补偿受到水电开发干扰或破坏的生态环境。但我们还应当有更多的生态补偿措施。要按照“谁开发、谁补偿,谁受益、谁补偿,谁破坏、谁恢复”的原则,建立一种稳定的、法律化的补偿机制。相应地,政府、水电开发者和受益者都应当成为补偿主体。补偿对象应当包括生态保护者和建设者,利益受损者,以及生态环境本身。补偿标准不应局限于保护濒危、珍稀动植物或者库区植被恢复等的资金需要,还要考虑河流生态系统服务功能的损失价值[5]。补偿范围不应局限于水库和大坝下游局部,应该针对工程涉及的整个范围。补偿时间,则应与大坝寿命一致。其中最重要的是,要在合理提高水电上网电价的基础上,建立稳定的生态补偿费用来源渠道和转移支付制度。要针对水电开发引起的生态扰动问题,加强科学研究及其成果应用。在建立健全监测网络和评估体系的同时,当前要重点加强生态保护和修复技术的创新与推广。
  7.经济布局
  曾几何时,部分地区的水电开发激发高耗能、高污染产业的膨胀。水电工程投资大、工期长,水电供给和电力需求间一度出现阶段性不吻合的问题,一些地区因此大规模发展高耗能产业,以此作为摆脱水电困境和利用廉价水电的手段。这给当地的经济发展创造了机会,但也给环境带来不容忽视的负面影响。随着时间的推移,高耗能产业发展难以停步,电力供给由局部和短时过剩走向全面短缺,水电上网不再成问题,因此水电开发一度呈现无序扩张之势,甚至中小规模的煤电开发也迅速发展起来。这使经济发展与环境保护的矛盾更为突出。高耗能、高污染产业的发展不是水电开发造成的,但若没有良好的区域发展、产业发展规划,不进行合理的经济布局和结构调整,水电开发可能客观上成为经济建设失控和生态环境恶化的间接推手。从这个角度看,我们要认真转变经济增长方式、坚决推行节能减排降耗,并且通过电网改造、电力调度等措施做好“西电东送”工作,使水电发挥更好、更大的作用。
  8.政府规制
  当前,政府规制要着重解决好下述几个问题。
  一要旗帜鲜明地把水电,不论是大中型水电项目,还是小微型水电项目,统一纳入可再生能源的范畴。具体说来,要给予水电与其他可再生能源发电相同的法律地位,对水电采取相同的税收政策和其他经济政策,而不是采取歧视性政策。
  二要在积极推进电力价格改革的基础上,尽快出台同网同价政策。唯其如此,水电才能有足够经费解决环境问题和移民问题,才能充分显现出其固有的竞争优势。目前,全国水电的平均上网电价是每度电0.26元左右,而火电为0.36元左右,风电的标杆电价在0.50元以上,光电的标杆电价更是普遍超过1.00元。为了弥补风电和光电给电网带来的亏损,国家给予二者可观的财政补贴,补贴金额不低于水电电价。这种定价政策显然是不合理、不经济、不可持续的。虽然由于价格问题十分敏感,简单地提高水电电价难以成行,迟迟不改变明显不合理的政策,则必然积累更多的经济和政策风险。
  三要借鉴水电开发先进国家的经验,在水电开发中加强政府监管。贯彻“在保护中开发,在开发中保护”的理念,必须有一整套法律规章制度和协调一致的行政管理机制予以保障。特别是,要进一步加强流域水电开发和小型水电开发的宏观规划、建设审批和运营监管,尽量减免其对当地环境的干扰破坏,使其更好地发挥经济、社会和生态效益。美国、瑞士等国兴起的低影响水电或者所谓“绿色水电”认证制度,可以为我国所借鉴。
  四要改进和加强水库移民工作。笔者有一个判断:导致部分社会人士反对水电的客观原因,与其说是环境问题,不如说是移民问题。对此,笔者将另文予以分析。
  9.科学研究
  经过几十年的发展,我国水电工程设计施工、装备制造等方面的科技水平已经全面地站在世界前列。但我们在这方面也还有很多工作要做,例如,要更多地通过科学研究解决好下述问题:其一,如何在规划、设计、施工等环节使工程建设与环境保护更好地结合起来、统一起来,特别是如何加强水电工程环保技术和手段的创新,使尚未建设的水电站全部变成“绿色”水电站;其二,如何加强水电运营调度的模式改进、方法创新、制度建设和自动控制,使水电促进节能减排、生态改善的效果更加显著;其三,如何改造那些过去重视环保不够或者因为各种缘故而环保成效不如预期的已建水电站,使其达到当代环境友好的基本要求;其四,对于已建水电站,如何按有关规定开展后评价和研究工作;其五,对于跨国界河流,特别是水电开发潜力较大的跨国界河流,如何积极主动地开展水文、技术、经济、法律、政策等方面的国际合作研究与探索,创造有利于我的开发条件和舆论环境;其六,对于各种反对水电的声音、质疑水电的问题,如何做出科学合理、令人信服的回答;等等。
  10.科普宣传
  当前,社会上存在很多针对水电的误解、误传。究其原因,一方面,许多人对水电的特性、利弊缺乏科学认识;另一方面,有些人自己不懂却又有意无意地错误宣传甚至丑化诬蔑水电。两者都与水电的科学普及和正面宣传不足有关。社会要想科学发展水电、推进节能减排降耗,就必须加强这方面的工作。
  值得注意的是,近年来,全球地质灾害增多加重,极端气候事件层出不穷,社会矛盾又此起彼伏。这些事件不仅严重干扰社会和自然的秩序,也引起很多人的迷茫与恐慌。而科学界对这些事件的分析解读不足,难以件件给出令人信服的解释(实际这是严肃的、负责的。非但对气象、地质问题,对许多自然现象,人类迄今仍然不能给出“科学的”解释,这正是人类需要进步、科学需要发展的原因和动力所在),使普通民众感觉无助;既然如此,一些民众自觉或者不自觉地怀疑科学、排斥科学,依赖起超自然、超科学的东西了。这种心理自古就存在,发展下去、扩散开来,还会走向宗教、神学,乃至给邪教营造滋生的土壤。
  不懂科学、怀疑科学的害处是很大的,其中最突出、最直接的害处是,它会阻碍科学的推广和社会的进步。例如,非理性地反对水电,却又不能在改变电源结构、发展方式乃至生活方式上有所作为,客观上将会增加温室气体排放,提高能源开发成本,加剧大气陆地污染,进而拖累节能降耗减排方针的贯彻,拖累可持续发展战略的实施。
  水电被许多社会人士所误解,也与社会心理失衡和信息传播便捷有关。在现代这个网络空前发达的时代,有些人容易为从众心理和支流观点所左右,虽然未必认同,却轻易表态支持;或者,未必理解,却盲目加以传播。许多言论是一时跟风的结果。这些现象不加正面引导,就会形成一种气候,动摇社会舆论的导向,干扰权威人士的决策,阻挡水电事业的发展。因此,要想促进水电的健康发展,就要适当放大和广泛传播宣传水电的声音。
  加强科普宣传必将有利于社会了解水电的真实面目,进而促进社会做出合理开发水电的理性选择。但我们也要认识到,有几种人是科普宣传无法教化的:其一,自身不懂水电,乃至不懂必要的科技知识,但因为某种原因,对水电持无条件的反对态度,逢水电必反;其二,为了其他目的(但通常以保护环境为由)而反水电;其三,因为人类对世界的认识有限(这本身是真实的),固执地认为水电里面有很多人类现在难以解读之谜,故而坚决反对开发水电;其四,坚持认为保持河流“原生态”是唯一正确选择,奉行自然保护主义,反对为了开发水电而对河流“动土”。
  当然,我们应当感谢那些已经出错或看似无知的人,他们的“折腾”和莽撞为我们提供了另类思考,甚至节省了学习成本。我们也应当感谢那些给水电挑毛病的人,因为他们有可能使社会避免为眼前错误和潜在危机付出更大的代价。最近,水电浮现出大规模发展的机遇,水电的春天眼看又要来了。在这种形势下,反调在一定程度和范围内存在,相信利大于弊。
  
  参考文献

[1] 潘家铮. 水电开发漫谈[J]. 水力发电学报, 2009, 28 (4): 1-4.
[2] 索丽生. 水利水电建设与生态保护[J]. 中国水利, 2006, (2): 11-13.
[3] 程晓冰. 对水利水电建设项目环境影响评价工作的思考[J]. 中国水利, 2004, (16): 44-45.
[4] 于洪海. 专家呼吁实施动态汛限水位管理[N]. 中国能源报, 2010-04-12, (20).
[5] 董哲仁. 筑坝河流的生态补偿[J]. 中国工程科学, 2006, 8 (1): 5-10.
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