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对加快农村饮水安全工程建设的几点思考

惠士博 田富强 胡和平(清华大学)
水电知识网 〔2011-8-29 0:30:00〕   来源: 《全国农村饮水安全论文集》  
  一、农村饮水安全工程建设进展顺利,应进一步加快进度
  《全国农村饮水工程“十一五”规划》(以下简称《规划》)实施两年半以来,全国已累计解决了近7000万人的饮水安全问题,占《规划》目标人数的42%,相应完成投资304亿元,完成各类工程近50万处。考虑到2008年下达资金项目尚未实施或正在实施中,以上已完成人数主要指2006年、2007年两年项目的解决饮水不安全的人口数。从总体看“规划”实施进展比较顺利,有2/3的省(自治区、直辖市)按计划完成了任务,或超额完成了任务,部分相对滞后于计划进度的省(自治区、直辖市)正加紧落实省(自治区、直辖市)配套资金,即期完成计划任务。已实施的项目,取得了显著成效,广大农民普遍赞誉农村饮水安全工程是“民心工程”“德政工程”,工程的实施大大改善了农村的生活条件,大大免除了农民为饮水而付出的艰苦劳动,提高了农民的生活质量。如海南省沿海农民常年喝地下浅层重咸水,一旦遇到干旱,就需到几里外坑塘挑水,4口之家,就需1人花半天劳力。现在用上了自来水,还装上了热水器和洗衣机,生活质量大为改善。
  根据目前的进展情况,部分省(自治区、直辖市)也已计划加快进度,提前完成规划所定任务。在具体工作中适当加大中央扶持力度,克服目前管理中影响工作进度的因素、前期工作经费普遍不足等问题,加快进度是完全可能的。

  二、农村饮水安全工程建设资金压力大,应进一步加大中央支持力度
  根据中央适当补助与地方匹配和群众自筹相结合的原则,农村饮水安全工程资金的筹措,中央补助投资比例西部平均为68%、中部平均为45%、东部平均为16%。省(自治区、直辖市)级配套资金不少于地方投入的1/3。中央对农村饮水安全工程的资金补助极大地调动了各级政府对完成农村饮水安全工程的积极性。从工程实施情况看,一般省级财政对配套资金筹措虽有一定难度,各省仍千方百计落实资金,地市、县级资金配套,由于地方财政十分紧张难于落实,其结果影响工程安排,或加重了群众负担。东部一些省的群众负担比例高达工程投资的45%~50%。远高于中央规定的10%的比例。近年由于涉及“三农”和民生的各种项目很多,都要求各级政府财政配套资金,使要求落实的资金总量较大,大多数县级财政难以负担。即使在东部经济发达地区,各省仍有不少国家级或省级贫困县,而且这些经济相对困难的县,大多自然条件较差,要求解决饮水不安全的人数又较多,更加重了县级财政压力,致使无法落实项目安排。
  先期已实施的农村饮水安全工程的项目都是条件相对较好的,随着农村饮水安全工程的进一步实施,各省中经济相对欠发达市、县将是农村饮水安全工程的主要解决对象,工程困难程度将增加,工程也将更分散,加上物价上涨等因素,人均投资也会有所增加。为此,适当增加国家对东、中、西部地区的投资比例是十分必要的。

  三、落实前期工作和项目管理经费,保证前期工作深度
  农村饮水安全工程前期工作主要有规划、可研报告、实施方案或初步设计等阶段的工作。前期工作是确保饮水安全工程建设顺利进行的关键,也是保证工程建设质量的基础。现在大多数省对规模较小的集中式供水工程,其可研报告和实施方案一般是以县为单位打捆编制的。按规定农村饮水安全工程项目都应按基建程序开展前期工作,都应由有相应资质的设计单位承担。总的来说,前期工作的深度是满足工程建设要求的,符合相关法规、规范要求。但近年实施的农村饮水安全工程整体规模大,项目数量多,工程勘测设计、监督检查等前期工作和项目管理任务繁重,一直没有明确和落实相应的前期工作和项目管理经费来源。根据《规划》文件规定,农村饮水安全工程项目按基建项目进行,但各市、县前期工作经费不足,落实困难,导致前期工作滞后较为普遍,各级地方政府虽想方设法筹措前期工作经费,但远不能满足前期工作要求,一些县不得已采取拖、欠、垫付或挤占水利部门其他业务费用等办法。前期工作经费不足,在相当程度上影响前期勘测设计工作的质量和工作进度。农村饮水安全工程整体规模大,项目数量多,由于前期工作取费率低,省级设计单位不愿承担设计任务,大多由县级设计单位承担,但县级设计单位技术人员少,力量薄弱,设计任务重,难以适应大规模工程建设的要求,致使一些工程项目的设计深度不够。
  按《规划》规定,各级政府还要安排相应比例的项目管理经费,用于技术审查、专题研究、技术推广、检查评估、水质监测等。但在实际工作中,没有明确和落实相应管理经费来源,多数地方技术和管理人员也没有增加,致使省、市、县各级水利部门只有相关科处少数人员具体负责,难以适应大规模开展工程建设的需要。管理人员少,管理不到位,使部分项目水源论证不充分,建设和建后管理不完善,前期工作不深入,也和前期工作和管理经费不落实有相当关系。

  四、建立农村饮水安全工程的良性运行管理体制
  随着农村饮水安全工程建设规模的扩大,已建工程数量的逐渐增多,提高农村饮水安全工程的管理水平,促进农村饮水工程良性运行将逐步成为农村饮水安全工程工作的重要内容。
  农村饮水安全工程的运行管理包括管理体制、运行机制、税费征收、水质检测和监测、应急机制等方面的工作。根据各项农村饮水安全工程的特点,集中供水工程主要有以下几种管理模式:城市自来水管网延伸工程,由原自来水厂管理,实行企业化运作;规模较大的乡、镇供水工程由县水利部门组建供水站;规模较小的单村供水工程由村委会或用水户协会派专人管理。从现在已建工程的管理情况看,凡属自来水厂管网延伸工程的管理机构和运行机制相对都比较规范。而跨村、单村供水工程的管理机构和运行机制都有待完善,以利工程的良性运行。
  在运行管理中比较突出的问题是工程设计规模普遍偏大,很多供水工程的供水规模只有设计规模的20%~25%,个别的甚至更低。究其原因,设计时用水定额都是取用规定范围内的上值,而用水人数总是算得越多越好,因为它和辅助经费直接挂钩,用水不均匀系数又是尽量取用大值,再加上还要考虑到企业用水,这类工程在未来也难以达到设计用水规模。应该看到,随着经济水平的提高,农民用水量会逐步有所增加,留有一定的余地也是应该的。由于设计规模普遍偏大,使已建工程供水能力闲置,增加了供水成本,实际用水量少,水费收入减少,也给管理造成困难,不利于工程良性运行。现已建工程除城市自来水管网延伸工程有一套相对稳定的管理机构和相对完善的运行机制外,跨村供水和单村供水工程的管理机构和运行机制都有待改善,税费征收都尚未按全成本收取。目前各地水费因工程类型不同,差别很大,一般在0.8~1.8元/m3,农民对现行水价一般都可以承受和认可。
  加强供水水源地保护和农村饮水安全工程供水水质检测和监测,是确保供水安全的基本保证。目前已建农村饮水安全工程中凡有一定工程规模的供水厂或原有水厂扩网延伸工程,水质检测和监测相对比较正规,而绝大多数村级、联村供水工程水质检测监测尚未形成完善的制度。原有卫生防疫部门的监测都有一定的监测位置和检测周期,且大多数按月或季监测一次。随着农村饮水安全已建工程的增加,农村供水水质检测监测范围应纳入卫生防疫部门的管理。由于卫生防疫部门对水质的检测需要收费,而大多数农村饮水安全工程由于水价低,又没有其他资金来源支付相应的检测费用,造成大多数工程水质检测不正规。应及早落实水质检测监测的责任和经费,以确保农村饮水工程的供水安全。

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